從1984年《中共中央農村工作的通知》，提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，“社員在承包期內，可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”。到2013年中央1號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。土地流轉在農村經濟社會發展過程中的作用不斷發生著變化，其中利弊也成為一段時期內社會關注和討論的焦點。但隨著農業現代化進程的不斷加快，土地流轉已然成為發展現代農業的基礎、前提和必要手段、必然選擇。內蒙古扎賚特旗作為國家現代農業示范區，肩負著農業現代化的示范和引領重責，現就如何開展好土地流轉推動國家現代農業示范區建設，闡述以下幾點意見。
一、扎賚特旗現代農業及土地流轉發展現狀
(一)現代農業發展現狀
扎賚特旗國家現代農業示范區，是2010年國家首批認定的現代農業示范區，現有耕地面積510萬畝，其中水澆地面積150萬畝，水田25萬畝，糧食作物播種面積穩定在400萬畝以上，糧食產量保持在30億斤以上。草原總面積470萬畝，家畜總數達216.3萬頭只，農業機械總動力達172萬千瓦，農業綜合作業率達到81%。境內有大小河流74條，水資源總量11.4億立方米。是“全國糧食生產先進縣”，國家生豬調出大縣，全國綠色食品原料標準化生產基地，自治區農畜產品質量安全監管示范旗。經過三年來的努力，我旗農業基礎設施建設、種植業結構調整、生產經營方式轉變等方面得到了顯著提升。建造糧食生產核心示范區300萬畝，打造了種植業八大產品基地和養殖業五大基地，構建和完善了基層農技推廣和農畜產品質量安全監管兩大體系，農業現代化水平得到了顯著提高。
(二)土地流轉發展進程及現狀
2011年扎賚特旗開展土地流轉試點工作。制定出臺了《扎賚特旗農村土地承包經營權流轉推進適度規模經營試點工作方案》，確定目標和原則，落實責任，成立了旗、鄉、村三級組織機構，規范了流轉模式和程序。重點推進了南部4個鄉鎮和北部8個蘇木鄉鎮共23個嘎查村的試點工作，試點村流轉土地3.8萬畝，帶動全旗土地流轉面積達到52萬畝。
2012年進一步完善了蘇木鄉鎮流轉服務中心和嘎查村流轉服務站條件建設，配備了專兼職人員并行使其職能職責，300畝以上規模經營戶達1461戶，土地流轉總面積達68.4萬畝。
2013年扎賚特旗重點圍繞種糧大戶、家庭農場、農民專業合作組織等新型經營主體，全體推進土地流轉，發展適度規模經營，制定出臺《扎賚特旗鼓勵和引導民間資本發展現代農牧業優惠政策(實行)》，明確政策補貼標準，規范土地流轉程序，實現土地流轉達到150萬畝。
二、土地流轉對推動農業現代化的作用
1982年中共中央發布第一個農村工作1號文件，對農村家庭聯產承包責任制予以了認可，隨后1984年在全國普遍實行，有效帶動了農民從事農業生產的積極性，解決了溫飽問題。20世紀的后十年，家庭承包制缺陷的討論和推進集體經濟規模經營的主張在全國范圍內不斷升溫，到2003年國家決定取消農業稅，并對種糧農戶發放糧食補貼和綜合補貼，我國農業得到了快速的發展。到目前，隨著科技的不斷進步，國家綜合實力顯著增強，人民生活水平得到了大幅提高，以家庭為單位的農業生產已不能滿足農業現代化發展的需要，對農業規?；?、機械化、產業化都形成了一定的制約。所以傳統粗放農業因其生產率較低必將被淘汰，土地的流轉及因之而興起的現代農業規模經營將成為未來的發展趨勢，土地規模流轉是發展現代農業、推動城鎮化進程、促進國民經濟發展的前提和基礎。
三、扎賚特旗土地流轉的相關建議和意見
(一)加強政策引導，擴大宣傳
2013年中央1號文件明確提出“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”“繼續增加農業補貼資金規模，新增補貼向主產區和優勢區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜。”可見，扎賚特旗進一步擴大規模經營的機遇期已來臨，土地流轉工作領導小組及相關成員單位要充分發揮其職能作用，組織協調和調動專兼職工作人員的積極性，仔細研究吃透上級相關政策，深入地進行調查研究，制定出臺符合扎賚特旗農業生產實際的流轉辦法、扶持政策。充分利用好旗、鄉、村三級土地流轉機構設施裝備，發揮好旗內電視、廣播、報紙等媒體的宣傳作用，將土地流轉的政策宣傳納入農牧民科技培訓的內容里，增強農民對土地流轉的認識，了解相關扶持政策。
(二)強化從業人員培訓，規范流轉程序
縱觀全國各地的土地流轉失敗和問題案例，其主要原因就是流轉程序不夠規范，沒有簽訂流轉合同或已簽訂的流轉合同中個別條款不夠合理，甚至違法違規。目前就扎賚特旗來說，旗、鄉、村三級流轉機構雖已建立，流轉程序已明確，但多數的土地流轉行為仍為私下流轉，這就留下了程序不規范、合同不合理等易發的矛盾隱患。其主要原因一是農民認識不夠，二是從業人員監管不到位、業務不熟練，三是個別村干部或公職人員與農民之間關系處理的不夠融洽。解決這個問題我們首先就要從提高從業人員的自身素質入手，加大從業人員的培訓力度，建立健全從業人員獎懲機制和責任追究機制，規范和完善土地流轉相關程序，避免因土地流轉造成農民失地或利益受損而引發社會矛盾，影響農民參與土地流轉規模經營的積極性。
(三)探索流轉新模式，確保農業增產、農民增收
我國的土地流轉主要興起于南方沿海經濟發達地區，其前提一是人均耕地少，農業生產收入無法滿足生產生活需要，二是工業化和城市化快速推進的必然結果，三是所在省區經濟較為發達，政策扶持力度大、起步早。扎賚特旗的地理位置、社會環境、經濟狀況與之相差甚遠，無法比較，但扎賚特旗具有生態環境良好、耕地資源豐富、有成功經營可以借鑒的后發優勢。扎賚特旗自2011年開展土地流轉試點工作，經過近三年的試點和探索，我旗土地流轉面積已達到了150萬畝。
總結以往，筆者認為以下幾種土地流轉模式較為適合扎賚特旗當前農業發展現狀：一是大戶模式，種糧大戶或專業能人憑借技術、資金和項目優勢，進行土地流轉，開展規模經營，其特點是流轉方式靈活，、程序簡單，流轉期限多為一年，流轉價格為雙方口頭約定，無第三者介入，避免和減少了很少出現因土地流轉而產生的糾紛;二是合作社模式，主要采取土地承包經營權入股等企業化形式，由合作社統一選擇項目，統一組織生產，統一技術管理，統一市場銷售，實現風險共擔、利益共享，其特點是流轉方式和利益分享程序較為復雜，需有制度保障和專業人員實施，規模經營水平高，適用大型機械作業，農民在土地入股后可進行勞務輸出，從事二、三產業，增加收入;三是企業參與模式，農產品加工企業為滿足原料供給，集中連片租賃農民土地，企業確定種植的作物品種，提供生產資料和技術指導，再雇傭農民為其種植，實行“企業+基地+農戶”生產經營模式，其特點是流轉程序規范，流轉期限較長，農民進行土地流轉后即可轉為產業工人，但該種流轉模式多為大規模流轉，常出現政府主導的行為，在農地基礎設施建設、價格制定、流轉期限、政策保障等方面易產生矛盾糾紛，建議通過政府引導，由農民專業合作組織或村民代表與企業進行溝通洽談，在出現糾紛后政府利于出面調解。
(四)探索投融資新模式，實現土地流轉市場化
農業是一個生產周期長，回收慢、效益微的行業，需要有長期穩定的投資，同時農業生產又存在自然災害風險、病蟲草害風險、糧食價格波動風險。民間資本盡量規避，金融部門涉農產品有限，政府財政支持力度不大。經營規模越大，投入成本也就越多，存在的風險也就越高，這就導致了土地流轉資金來源的困難。針對這一情況，要充分發揮政府職能部門作用，鼓勵引導金融部門開發出利于規模經營的金融產品，鼓勵引導保險部門開發出覆蓋面更廣、理賠金額更大的險種，鼓勵引導涉農企業及其它民間資本投入到土地流轉，開展規模經營，同時加快民間土地流轉中介組織的培育，進一步促進土地流轉市場化?？傊?，完善金融支持土地流轉的相關政策對促進農村土地流轉具有現實重要的意義，我們可以采取財政貼息、稅收優惠或進行風險補償等多種方式支持進行規模經營的各種經營主體，從而加快農村土地流轉。
(五)發展現代農業產業體系，實現產、加、銷一體化
現代農業產業體系是在市場機制與政府調控綜合作用下，農、工、貿緊密銜接，產、加、銷融為一體，多元的產業形態和多功能的產業體系。具有較高的綜合生產率，是可持續發展、高度商業化的產業體系，具有物質條件、科學技術、管理方式、農民素質等全面現代化的顯著特征，可進一步實現生產的規?；?、專業化、區域化，同時具有與現代農業發展相適應的政府宏觀調控機制。進入“十二五”以來，扎賚特旗在現代農業產業體系建設中以有長足發展，如綽勒銀珠米業有限公司、保安沼農工貿有限責任公司、新谷園生態農業有限公司等都已經實現了產、加、銷一體化，品牌效應對農產品附加值的提升作用顯著。下一步，我們應結合農牧業專業鄉鎮建設，在重點區域、重點鄉鎮打造“一鄉一業”，充分發揮農民專業合作組織的紐帶作用，把種植戶與生產加工企業實現有效銜接，最終達到規模經營，提升農業綜合生產率的目標。
(六)健全制度，保障農牧民合法權益不受侵害
無論何種方式的土地流轉，我們都要堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，不得改變承包土地的農業用途，不得強迫和阻礙承包方依法流轉其承包土地。在《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和中央、自治區等各級政府出臺的相關文件中都已進行了明確規定。我們要在依法依規的前提下，結合我旗農業發展現狀，建立健全流轉臺帳、合同簽訂、糾紛調解及政策扶持等方面的規章制度和管理辦法，要做到在土地流轉過程中有法可依、有章可循，切實保障土地流轉雙方利益不受侵害。
